Электронное участие

Основные термины и понятия

Под электронным участием понимают «процесс вовлечения граждан при помощи ИКТ в политику, принятие решений, разработку и оказание услуг в целях обеспечения участия, инклюзивности и целенаправленности»[1]. Чтобы обозначить этапы становления электронного участия, можно сослаться на одну из наиболее часто используемых концептуальных рамок этапов демократического участия, которая берет свое начало из доклада ОЭСР «Граждане как партнеры»[2]. В нем говорится, что демократическое политическое участие должно включать в себя средства информирования, механизмы участия в принятии решений и способность вносить вклад и влиять на политическую повестку дня. Если перенести эту концепцию в сферу электронной демократии, мы можем выделить следующие этапы[3]:

1. Электронное информирование (предоставление информации в режиме онлайн): односторонняя связь, при которой правительство производит и поставляет информацию по разным онлайн-каналам для публичного использования гражданами. Это охватывает как «пассивный» доступ к информации по требованию граждан, так и «активные» меры правительства по распространению информации среди граждан.
2. Электронные консультации: двусторонняя связь, при которой граждане предоставляют обратную связь правительству с помощью онлайн-инструментов. Взаимодействие основано на предварительном определении правительством вопросов, по которым запрашиваются мнения граждан и которые требует предоставления информации.
3. Активное электронное участие или электронное партнерство: отношения, основанные на партнерстве с правительством, в котором граждане активно участвуют в процессе формирования политики с помощью различных онлайн-инструментов. На этом этапе признается роль граждан в предложении вариантов политик и формировании политического диалога, хотя ответственность за окончательное решение или формулировка политики лежит на правительстве.

Актуальность или почему важно?

В настоящее время идет поиск новых политических решений: как в рамках существующих моделей представительной демократии люди могли бы удовлетворять свои ожидания и потребность участия в процессах принятия решений? Одним из основных факторов, которые могли бы улучшить ситуацию, является внедрение инновационных методов, моделей, подходов в процесс принятия политических решений. Поэтому основным двигателем дальнейших изменений должны стать демократические инновации. Одним из элементов инновационного развития демократических систем является создание так называемой электронной демократии, или е-демократии. В целом, е-демократия является следствием развития собственно демократии как института народовластия[4]. Электронная демократия не заменяет «оффлайновую» демократию, но имеет большой потенциал для усиления существующих демократических процессов.

Международные стандарты (договорные инструменты, мягкое право)

В исследовании ООН «Электронное правительство 2018. Применение электронного правительства для формирования устойчивого и гибкого общества» частью которого является индекс электронного участия (E-Participation Index — EPI), измеряется степень развития электронного участия в той или иной стране на основании:

• электронного информирования или доступности информации онлайн;
• электронных слушаний или публичных слушаний онлайн;
• электронного принятия решений или прямого вовлечения граждан в процессы принятия решений.

В Исследовании оценивается доступность инструментов электронного участия на государственных порталах по каждому из вышеуказанных критериев[5].

Первым уровнем электронного участия является электронное информирование. Государства предоставляют людям информацию по каналам ИКТ, чтобы они могли принимать более взвешенные решения. Электронное информирование играет важную роль, поскольку без доступа к государственной информации участие не может быть основанным на фактах, полностью релевантным или существенным.

Вторым уровнем электронного участия являются электронные слушания. Под ними понимают обсуждения с жителями разработки новых политик, услуг или проектов. Слушания, тем не менее, не всегда означают, что правительство обязано использовать полученные исходные данные. Напротив, правительство может использовать полученную информацию для улучшения реакции на настроения в обществе по определённой теме.

Электронное принятие решений, третий уровень модели электронного участия, остаётся серьёзной проблемой. Под этим понимают процесс, в ходе которого люди вносят свой вклад в принятие решений. Два примера: (i) прямое электронное голосование через защищённые системы и (ii) выявление предпочтительных (популярных) мнений и предложений путём ранжирования их при помощи функций социальных сетей «Нравится/не нравится» или «плюс/минус». Хотя принятие политических решений логически вытекает из данного типа мероприятий по вовлечению граждан, сбор информации и слушания сами по себе являются не менее ценными формами участия. В последнее время политический дискурс получает особое внимание по мере использования новых программных инструментов для создания более комплексных и сложных систем принятия решений онлайн.

Лучшие практики (политики, стратегии, законодательство)

Открытость и демократические принципы являются ключевыми ценностями и принципами Финляндии, которые применяются в цифровую эру на основании Закона об открытом правительстве. Государственный портал demokratia.fi позволяет любым гражданам предлагать инициативы или публиковать отзывы в отношении государственного и местного управления. Одной из ключевых служб является Гражданская инициатива по законодательным предложениям, запущенная осенью 2012 года. Инициативы, которые собирают 50 000 подписей в установленный срок, передаются в парламент на рассмотрение для проведения законодательной реформы.

В 2015 году Правительство запустило программу помощи тем, кто не способен или не привык пользоваться цифровыми услугами. Министерство финансов организовало проект помощи для разработки предложений по обеспечению помощи тем, кому она требуется при пользовании цифровыми услугами. Также был организован Консультативный совет по цифровизации поведневности, в состав которого входят представители 20 организаций гражданского и научного сообщества, для обеспечения учёта различных потребностей пользователей услуг в ходе движения к цифровизации[6].

Одним из компонентов Стратегии в области цифровизации государственного управления в Бразилия является участие общества, а его целями и задачами являются следующие:

• обеспечение участия в циклах общественной политики;
• усиление и стимулирование участия общества в создании и совершенствовании цифровых государственных услуг;
• совершенствование прямого взаимодействия государства и общества.

Кроме того, в 2014 году Президентом был подписан Указ No8.243 о создании Государственной политики в области общественного участия и учреждении Государственной системы общественного участия под управлением Аппарата Правительства при Президентской Администрации Республики. Платформа общественного участия Participa.br обеспечивает вовлечение через разработанное бесплатное ПО и коммуникационные средства, дискуссионные форумы, чаты, видеоклипы, карты и другие средства для проведения общественных слушаний онлайн. С момента своего создания Participa.br осуществляет хостинг более 200 процедур участия и более 30 общественных слушаний[7].

Национальное регулирование и стратегии

Государственная программа «Цифровой Казахстан», разработанная на основании послание Президента «Третья модернизация Казахстана: глобальная конкурентоспособность» от 31.01.2017, в качестве одного из направлений реализации ставит задачу «перехода на цифровое государство» — направление преобразования функций государства как инфраструктуры предоставления услуг населению и бизнесу. При этом должна быть реализована модель управления, когда не гражданин обращается в госорганы за услугами, а государство, понимая потребности граждан, связывается с ними для оказания госуслуг без необходимости физического посещения учреждений[8].

И хотя большинство положений госпрограммы направлено на цифровую трансформацию государственных услуг и сервисов, в ней также уделено внимание получению обратной связи от населения и содействию выражению активной гражданской позиции[9]. В этой связи предусмотрено развитие принципов «Открытого правительства» и «Открытого парламента».

Целью «Открытого правительства» является создание прозрачного подотчетного государства, расширение прав и возможностей граждан в управлении государством, усиление борьбы с коррупцией, а также использование новых технологий для повышения эффективности государственного управления. Открытое правительство состоит из пяти компонентов: открытые данные, открытые НПА, открытый диалог, открытые бюджеты и оценка эффективности деятельности госорганов. Сервисы по этим пяти компонентам представлены на портале электронного правительства РК — open.egov.kz.

Текущая проблематика, практика

При том, что в Казахстане на самом высоком уровне провозглашается развитие сервисов электронного участия граждан, а также существует техническая инфраструктура сервисов участия, некоторые эксперты отмечают недостаточную эффективность созданных инструментов, их непопулярности и низком уровне вовлечения граждан в их использование.

Платформа «Открытый диалог» — dialog.egov.kz — дает возможность гражданам публично адресовать вопросы непосредственно руководителями центральных и местных исполнительных органов власти, а также получать на них публичные ответы[10]. Однако же в праве Казахстане отсутствует институт коллективных обращений, а также обязательных для рассмотрения по определенной установленной процедуре петиций. Т.е. На платформе возможно только рассмотрение индивидуальных обращений.

При этом некоторые популярные международные платформы-агрегаторы петиций, например Change.org, заблокированы в стране[11]. Эксперты отмечают, что неизвестно ни одного случая, когда петиция на сайте Change.org привела бы к изменению политики — госорганы не рассматривают их как легитимные запросы от населения и даже не считают нужным делать официальные заявления по их поводу. Другой сайт, Avaaz.org, был заблокирован в Казахстане в начале 2014 года после размещения на нем петиции с призывом к отставке действующего президента, и по-прежнему недоступен из Казахстана[12].

Портал «Открытые НПА» — legalacts.egov.kz — предназначен для размещения проектов концепций законопроектов и проектов нормативных правовых актов, но, на практике, на нем публикуются не все проекты. На портале также есть площадка для комментирования проектов нормативных актов, но нет правового механизма механизма учета комментариев. В целом, из-за малой информированности о том, как комментарии влияют на конечный текст проекта нормативного акта, нет культуры широкого участия в процедуре обсуждения. Обзор открытости бюджета использует международно принятые критерии, разработанные многосторонними организациями, такими как Международный валютный фонд (МВФ), Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР), Международная организация высших контрольных органов (ИНТОСАИ) и Глобальная инициатива по обеспечению прозрачности в налогово–бюджетной сфере (GIFT), дает Казахстану 53 балла из 100 возможных[13]. Эксперты отмечают, что одной прозрачности недостаточно для совершенствования управления. Участие общественности в формировании бюджета имеет огромное значение для достижения положительных результатов, связанных с большей прозрачностью бюджета. Для этого Казахстан должен уделить первоочередное внимание следующим задачам, направленным на повышение участия в бюджетном процессе:

• Создание контрольных механизмов для представителей общественности и чиновников исполнительных органов для обмена мнениями по вопросам государственного бюджета как во время составления национального бюджета, так и во время мониторинга за его исполнением. Такие механизмы можно создать, опираясь на такие инновации, как формирование бюджета с привлечением общественности и организация общественного контроля. Примеры таких механизмов см. на веб-сайте fiscaltransparency.net.
• Проведение слушаний в законодательных органах по аудиторскому отчёту, в ходе которых могут выступать представители государственных и общественных организаций.
• Создание формальных механизмов для вовлечения общественности в проведение соответствующих аудиторских проверок высшего контрольного органа.

Точки роста

• Необходима каталогизация инструментов участия, анализ статистики их использования, эффективности и представленности в онлайне. Определение потребности в новых инструментах.
• Будет полезным создание гайдов для НГО и активистов для распространения позитивного опыта и успешных кейсов работы механизмов участия.
• Формализация, инклюзивность и прозрачность процедуры рассмотрения комментариев к проектам закона и бюджетам.
• Наращивание экспертного потенциала отдельных организаций и людей для участия в существующих механизмах участия, работа в направлении government relations.
• Упрощение текстов и визуализация информации о законодательных, бюджетных и иных инициативах при помощи НГО и/или сервисов по сбору мнений и рекомендаций от граждан. Дальнейшая обработка и отправка в государственные сервисы, поддержка коммуникации.