Информация государственного сектора

Информация государственного сектора (Public sector information — PSI) это информация любого вида, которая производится и/или собирается государственными органами и организациями. Нет общепринятой терминологии для обозначения информации государственного сектора. Например, в Южной Корее дается отсылка на ресурсы информации общественного знания (public knowledge information resources), в Соединенных Штатах используются термины общественная информация (public information) и государственная информация (government information)[1]. Согласно толкованию принципа свободы информации Комитетом по правам человека ООН, к информации, имеющиеся у государственных органов, относятся записи в государственных органах, независимо от формы ее хранения, источников и даты их регистрации [2].

Актуальность или почему это важно?

Информация государственного сектора и, в частности, открытая государственная информация (OGD) вносит вклад в достижение целей Повестки дня в области устойчивого развития на период до 2030 года разными способами. Помимо генерации лучших данных для отслеживания хода достижения целей устойчивого развития, OGD также способствует достижению Цели 16 — строительству эффективных, прозрачных и инклюзивных институтов на всех уровнях. Открытая государственная информация значительно повышает прозрачность и ведёт к повышению прозрачности и доверия к органам власти и государственным учреждениям. Публично доступные и повторно используемые открытые данные способствуют участию и вовлечению деятелей из государственного и частного секторов, а также из гражданского общества. Открытая информация содействует повышению уровня обслуживания во многих сферах, критичных для устойчивого развития, к которым относятся образования, здравоохранение, охрана окружающей среды, социальная защита и обеспечение, а также финансы.

Многие страны имеют специализированные порталы для совместного использования данных в открытых форматах, которые часто называют «порталами открытых данных». Другие порталы представляют собой перечни всех доступных наборов данных, организованных по темам, включая, например, охрану окружающей среды, расходы, здравоохранения, и/или по министерствам. Информация размещается на государственном портале или на портале открытых данных[3]. Данные можно считать открытыми, когда информация публикуется в машиночитаемом формате, отсутствуют законодательные ограничения доступа, информация предоставляется бесплатно и в виде файлов распространённых типов или открытых стандартов.

Международные стандарты (договорные инструменты, мягкое право)

Право получать доступ, искать, распространять информацию (свобода информации) — является одним из основополагающих прав личности. Одним из первых международных документов, закрепивших это право стала резолюция Генеральной Ассамблеи ООН от 14 декабря 1946 г. No 59 (I) «О созыве международной конференции по вопросу о свободе информации», где говорится о том, что «свобода информации является основным правом человека и представляет собой критерий всех видов свободы».

В соответствии с положениями Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблеей ООН 10 декабря 1948 г., каждый человек имеет право на свободу (ст. 3), право на свободу мысли (ст. 18); право на свободу убеждений и на свободное выражение их. Последнее право включает свободу беспрепятственно придерживаться своих убеждений и свободу искать, получать и распространять информацию и идеи любыми средствами и независимо от государственных границ (ст. 19). Замечание общего порядка Комитета ООН по правам человека No 34 «Свобода мнений и их выражения. Ст. 19 (2011) разъясняет, что Декларация защищает все формы выражения и способы распространения мнений, в том числе и все виды аудиовизуальных, электронных и основанных на интернет-технологиях средств выражения.

Право на доступ к информации, как и право на свободу выражения мнений, не является абсолютным и может быть ограничено. Так, п. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах, который говорит, что ограничения должны быть установлены законом и являться необходимыми: a) для уважения прав и репутации других лиц; b) для охраны государственной безопасности, общественного порядка, здоровья или нравственности населения, можно использовать в качестве теста при определении законности и обоснованности ограничения или нарушения права на свободу информации. Такая конструкция хоть и заложена в ст. 5 Закона «О доступе к информации», однако без дальнейшей детализации в виде полноценного трехступенчатого теста маловероятно, что она будет применяться надлежащим образом на практике государственными органами или даже судами[4]. В совместной Декларации представителей межправительственных органов по защите свободы СМИ и выражения мнения от 6 декабря 2004 года признается принципиальная важность доступа к информации для обеспечения участия граждан в управлении, подотчетности правительства и контроля над коррупцией. Также право на доступ к информации, имеющейся у государственных органов, признается основополагающим правом человека, которое должно осуществляться на национальном уровне с помощью комплексного законодательства (например, законов о свободе информации), основанного на принципе максимального раскрытия сведений и создающего презумпцию того, что вся информация за незначительными исключениями является доступной[5]. Кроме этого, обеспечение доступа к информации является одной из задач Цели Устойчивого Развития 16[6].

Лучшие практики (политики, стратегии, законодательство)

На сайте freedominfo.org собраны примеры того, как люди со всего мира используют свои законы о свободе информации для изменений в обществе. Это случаи, когда запросы о предоставлении информации приводили к реальным позитивным результатам и помогали бороться с загрязнением окружающей среды, улучшали медицинскую помощь или защищают права человека.

Всего можно ознакомиться с практикой по доступу к информации по 11 категориям: здравоохранение, борьба с коррупцией, общественная безопасность, окружающая среда, образование, права человека, работа полиции, частные интересы/интересы сообществ, архивные/исторические данные, открытые данные, работа правительств.

Национальное регулирование и стратегии

Принятие Казахстаном в 2015 году Закона «О доступе к информации» является важным шагом к достижению стандартов, однако, в силу некоторых особенностей регулирования и правоприменения, назвать действующий закон эффективным нельзя. Так, глобальный рейтинг законов о доступе к информации The Global Right to Information Rating (RTI Rating)[7] оценивает законодательство Казахстана в 61 балл из 150 возможных, ставя страну в топ-15 аутсайдеров рейтинга. При этом Казахстан набирает баллы по таким показателям, как объем прав на доступ и наличие процедур в отношении запросов об информации, но заметно теряет в сферах установления правовых рамок доступа к информации, объема исключений и возможностей для отказа в информации, процедур обжалования, санкций за неисполнение законодательства и мер по просвещению и продвижению права на информацию.

Закон Республики Казахстан «О доступе к информации»[8] делит информацию на 3 категории: общедоступную информацию, информацию, доступ к которой не может быть ограничен и информацию с ограниченным доступом. Такое деление и отсутствие четкого и исчерпывающего перечня основания для правомерных ограничений доступа к информации не способствует утверждению принципа открытости всей государственной информации и дает поле для необоснованного и незаконного запрета доступа к ней, например, на основании подзаконных актов.

Так, в «Правилах отнесения сведений к служебной информации ограниченного распространения и работы с ней»[9] устанавливается право руководителей государственных органов самостоятельно сведений к информации ограниченного распространения относить те или иные сведения к категории «Для служебного пользования». При этом Правила устанавливают возможность широкого толкования критериев информации ограниченного распространения и, более того, список критериев не является закрытым, давая возможность ограничивать доступ к информации, если они по мнению исполнителя могут быть использованы в ущерб интересам государственного органа. Эти нормы, в свою очередь, дают возможность для злоупотреблений ограничениями и создают потенциал для незаконного закрытия общественно значимой информации.

Законодательством гарантировано предоставление информации по запросу, но и противоречивые нормы Закона «О доступе к информации» а также в ситуации, когда некоторые госорганы до сих пор путают эти два закона друг с другом и с другими НПА создается возможности отказа в информации. Закон предусматривает достаточно широкие основания для отказа в предоставлении информации, на практике не всегда соблюдаются сроки предоставления информации или информация предоставляется в неполном виде. Также как основание при отказах в удовлетворении запросов часто используется произвольное неправомерное отнесение информации к категории ограниченного доступа.

Пример противоречия в двух нормах Закона «О доступе к информации»: 
Статья 3. Сфера применения настоящего Закона
1. Настоящий Закон действует на территории Республики Казахстан и распространяется на общественные отношения, связанные с доступом к информации, не относящейся к 
информации с ограниченным доступом.
Статья 6. Информация, доступ к которой не подлежит ограничению
9) о формировании и расходовании средств из республиканского и местного бюджетов, за исключением сведений, содержащих государственные секреты.

Таким образом, бюджетная информация, отнесенная к ДСП, априори исключается из сферы действия закона.

В Законе «О доступе к информации» отсутствуют эффективные механизмы обжалования отказов предоставления информации, привлечения госорганов к ответственности за отказ и нарушение сроков предоставления информации, предоставление неполной или некачественной информации. Нет ответственности за нарушение сроков предоставления информации.

Текущая проблематика и практика

Показательным является судебный иск ОФ «Правовой медиа-центр» к министерству информации и коммуникаций. Госорган отказался предоставить сведения о том, сколько денег получили частные СМИ на проведение госинформоплитики, сославшись на то, что документ отнесен к категории ДСП. Все судебные инстанции, включая верховный суд, поддержали это решение, лишив таким образом гражданское общество возможности знать, на что расходуются их налоги. Данный кейс упоминается в альтернативном отчете Стамбульского плана по борьбе с коррупцией и является одной из преград для вступления Казахстана в ОЭСР.

По словам Министра информации и общественного развития Казахстана Даурен Абаев, «Характерными для государственных органов проблемами являются необновление размещённой информации либо её неполнота, наличие неактивных ссылок, навигационная недоступность, некорректное отображение информации, нереализованный в полной мере функционал для слабовидящих людей, отсутствие всей требуемой информации в версиях на казахском и английском языках»[10].

По итогам мониторинга эффективности интернет-ресурсов центральных государственных и местных исполнительных органов, проведенном во втором полугодии 2016 [11] года констатируется, что благодаря системе оценки, проводимой с 2010 года, значительно увеличился публикуемый объем информации и улучшилось ее качество. Однако отмечается, что интернет-ресурсы существенно различаются по структурированию, полноте и подробности предоставляемой информации. Большинство официальных интернет-ресурсов ГО не воспринимаются как эффективное средство доведения информации о своей деятельности до граждан. Основными типичными проблемами является то, что:

• чаще всего на интернет-ресурсах раскрывается информация общего характера но практически не раскрывается информация о проведении проверок, как правило, на интернет-ресурсе размещается план проверок, но отсутствуют результаты проведенных проверок;
• сведения об оказываемых государственных услугах предоставляются частично, с различной степенью детализации, обычно не по всем услугам и не в простом и понятном виде;
• на интернет-ресурсах местных органов плохо представлена справочная и консультационная информация для сельского населения о мерах государственной поддержки предпринимательской деятельности;
• большинство официальных интернет-ресурсов не соответствуют принципам юзабилити и неудобны для использования.

Казахстан является активным участником Инициативы Прозрачности в Добывающих Отраслях (ИПДО)[12] с 2005 года, и большая часть информации в сфере доходов добывающих отраслей стала открыта. Недропользователи ежегодно предоставляют отчеты, которые становятся основной для процесса валидации. Существует база, в которой собрана информация об отчислениях на социальное развитие и местную инфраструктуру всех недропользвателей, их налогах и доходах, квазифискальных расходах и т.п.[13] Однако до сих пор не решен вопрос раскрытия информации о бенефициарных владельцах, и это один из ключевых вопросов. Нет определения «политически значимое лицо». Непонятна политика правительства в области раскрытия контрактов. Это создает препятствия для опубликования необходимой по стандартам ИПДО информации и создания соответствующего уровня прозрачности и подотчетности.

Точки роста

• Провести анализ законодательства на наличие коллизий, неоднозначности норм, правовой неопределенности. Подготовить предложения по внесению поправок и изменений.
• Разработать стандарты по публикации открытых данных.
• Разработать стандарты по публикации информации на сайтах госорганов.
• Продолжать просветительские и образовательные мероприятия для чиновников. Разработать manual по доступу к информации для госслужащих. Разработка и внедрение внутренних инструкций по предоставлению информации + стандартам публикации данных.
• Пересмотреть нормы Закона и Постановление об отнесении информации ограниченного доступа к ДСП.
• Начать стратегическую наработка административной и судебной практики по отказам в предоставлении информации, проводить анализ этой практики.
• Создать и/или поддерживать инфраструктуру юридической помощи по вопросам доступа к информации (жалобы, судебные дела, сервисы).
• Каталогизировать уже действующие инструменты по доступу к информации.